Дисциплінарна відповідальність адвокатів є ключовим механізмом забезпечення професійних стандартів в адвокатурі України. Вона регулюється Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05.07.2012 № 5076-VI (далі – Закон про адвокатуру). Центральне місце в цій системі займає питання територіальної підпорядкованості дисциплінарних справ, яке прямо визначено частиною третьою статті 33 Закону.
Згідно з цією нормою, дисциплінарне провадження стосовно адвоката здійснюється кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури (КДКА) за адресою робочого місця адвоката, зазначеною в Єдиному реєстрі адвокатів України. Ця норма є імперативною – вона не містить винятків, оціночних категорій чи делегацій на підзаконне регулювання.
Проте на практиці виникають ситуації, коли Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури (ВКДКА) передає справи до інших регіональних КДКА на підставі Регламенту ВКДКА та Положення № 120. Це породжує правову колізію: чи може підзаконний акт органу адвокатського самоврядування змінювати або доповнювати імперативну норму закону?
Ця проблема набула актуальності в судовій практиці, зокрема в справі № 460/27538/23 за позовом адвоката Лариси Криворучко до КДКА Рівненської області. У цій справі оскаржуються рішення, прийняті з порушенням територіальної підпорядкованості, а ключовим аргументом є перевищення повноважень (ultra vires) органами адвокатського самоврядування.
У статті ми проаналізуємо правову природу цієї колізії, судову практику Касаційного адміністративного суду Верховного Суду (КАС ВС), стандарти Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) та необхідність відступу від існуючої практики для забезпечення верховенства права.
Імперативний характер частини третьої статті 33 Закону про адвокатуру
Частина третя статті 33 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» встановлює чітке правило: дисциплінарне провадження здійснюється КДКА за адресою робочого місця адвоката в ЄРАУ.
Ця норма є імперативною з кількох причин:
- Відсутність будь-яких винятків чи альтернатив.
- Відсутність делегаційних формулювань, які б дозволяли органам самоврядування вводити додаткові правила.
- Пряме регулювання територіальної підпорядкованості на рівні закону, що відповідає конституційним принципам (статті 8, 19, 92 Конституції України).
Законодавець свідомо обрав жорстку модель регулювання, щоб забезпечити передбачуваність і уникнути свавільних рішень. Будь-яке відступлення від цієї норми підзаконним актом є виходом за межі повноважень (ultra vires).
Регламент ВКДКА та Положення № 120: конкретизація чи переписування закону?
Регламент ВКДКА (затверджений рішенням Ради адвокатів України від 13.12.2024 № 87) у пункті 2.3.18 передбачає можливість передачі справ до іншої КДКА в випадках «об’єктивної неможливості» розгляду чи конфлікту інтересів.
Аналогічні норми містяться в Положенні про порядок прийняття та розгляду скарг № 120.
Практика ВКДКА показує, що такі передачі відбуваються регулярно, зокрема коли КДКА не сформована або відсутній кворум.
Проте така «конкретизація» фактично вводить нові підстави, відсутні в законі. Це не деталізація, а створення альтернативної моделі регулювання, що суперечить принципу ієрархії нормативних актів.
Велика Палата Верховного Суду в низці постанов (наприклад, від 22.06.2021 у справі № 334/3161/17) наголошує: норми вищої юридичної сили мають пріоритет, а підзаконне регулювання не може їх змінювати.
Судова практика КАС ВС: легітимізація підзаконного регулювання?
КАС ВС у постановах від 08.10.2020 у справі № 826/3443/18, від 17.10.2024 у справі № 260/10589/23 та від 04.04.2025 у справі № 260/4927/24 визнав, що частина третя статті 33 Закону є «загальним правилом», яке може конкретизуватися підзаконними актами в випадках «об’єктивної неможливості».
Нещодавно КАС ВС у справі № 260/4927/24 підтвердив: направлення скарги до іншої КДКА забезпечує принцип правової визначеності.
Ця практика породжує виключну правову проблему: чи вправі суд легітимізувати підзаконне регулювання, що змінює імперативну норму закону без законодавчої делегації?
Відповідно до статті 346 КАС України, така ситуація вимагає відступу від практики КАС ВС та передачі справи до Великої Палати ВС.
Стандарти ЄСПЛ: заборона заміщення закону підзаконним актом
ЄСПЛ у рішенні Oleksandr Volkov v. Ukraine (2013) пов’язав перевищення повноважень дисциплінарними органами з порушенням верховенства права.
У справах The Sunday Times v. UK (1979), Malone v. UK (1984), Rotaru v. Romania (2000) Суд сформулював стандарт «якості закону»: втручання в права можливе лише на підставі чіткого, передбачуваного закону, а не підзаконного акту.
Підзаконне регулювання, що додає винятки до імперативної норми, не відповідає цьому стандарту і є свавільним.
Конституційні аспекти: стаття 19 Конституції України та межі автономії самоврядування
Стаття 19 Конституції зобов’язує органи влади діяти лише в межах повноважень, передбачених законом.
Адвокатське самоврядування (ВКДКА, КДКА) здійснює публічні функції, тому підпадає під цей припис.
Аргумент про «уникнення відповідальності» не може виправдовувати ultra vires, бо принцип невідворотності відповідальності діє лише в межах законності.
Ефективність чи доцільність не є підставою для відступу від закону.
Виключна правова проблема та необхідність передачі до Великої Палати ВС
Спір у справі № 460/27538/23 порушує питання принципового характеру:
- Межі нормотворчої автономії органів адвокатського самоврядування.
- Допустимість судового схвалення підзаконної модифікації закону.
- Баланс між контролем за законністю та судовим нормотворенням.
Це виходить за межі індивідуального спору, має системний характер і значення для невизначеного кола осіб.
Чинна практика КАС ВС суперечить імперативності закону та створює ризик системного порушення принципу законності.
Згідно зі статтею 346 КАС України, справа підлягає передачі до Великої Палати ВС для відступу від практики та забезпечення єдності судової практики.
Значний суспільний інтерес та перспективи розвитку практики
Проблема територіальної підпорядкованості стосується тисяч адвокатів і клієнтів. Неправильне регулювання може призводити до свавільних рішень, порушення незалежності адвокатури та прав на справедливий розгляд.
Справа має значний суспільний інтерес, тому потребує відкритого розгляду з участю сторін.
Міжнародні стандарти (Венеціанська комісія, Рекомендація CM/Rec(2010)12 Ради Європи) підкреслюють: дисциплінарні процедури мають базуватися виключно на законі.
Висновок
Територіальна підпорядкованість дисциплінарних справ адвокатів є імперативно врегульованою законом. Підзаконні акти, як Регламент ВКДКА, не можуть вводити винятки без законодавчої делегації.
Існуюча практика КАС ВС потребує перегляду як така, що легітимізує ultra vires.
Вирішення цієї виключної правової проблеми Великою Палатою ВС забезпечить пріоритет закону, верховенство права та незалежність адвокатури.
Адвокати та суспільство заслуговують на передбачуване, законне регулювання дисциплінарної відповідальності.
ГО “Антикорупційний Фронт Лариси Криворучко”